bbk 000000

УДК 628.17.001.4

Довлатова Е. В.

О необходимости системного правового регулирования в отрасли

Аннотация

Водоснабжение и водоотведение – одна из сфер хозяйственной деятельности, регулирование отношений в которой регламентируется различными законодательными актами: Водным кодексом РФ – если речь идет о водных природных объектах, Гражданским кодексом РФ – в случае регулирования имущественных отношений, Бюджетным кодексом РФ – при осуществлении целевого финансирования предприятий ВКХ. Подобным образом регулируются и иные сферы деятельности, что не противоречит общей концепции развития законодательства. Однако указанные законы носят общий характер и не направлены на правовое регулирование отношений в отдельных отраслях.

Скачать статью в журнальной верстке (PDF)

Для решения конкретных и узкоспециальных задач не без помощи лоббирования были приняты отраслевые законодательные акты: Закон РФ «Об энергоснабжении», Закон РФ «О газоснабжении в Российской Федерации» и Закон РФ «О теплоснабжении» (вступил в силу 27 июля 2010 г.). Здесь мы не будем обсуждать Жилищный кодекс РФ, который также имеет специфику по отношению к другим нормативно-правовым актам. Его последняя редакция была принята не без влияния заинтересованных структур.

Анализируя сложившуюся практику законотворчества и правоприменения, становится очевидным тот факт, что для достижения определенных целей, направленных на развитие отрасли водоснабжения и водоотведения, для консолидации всех заинтересованных сил, привлечения внимания со стороны правительства и общества к проблемам водоснабжения, определения задач финансирования отрасли, выработки государственной политики в области обеспечения населения чистой питьевой водой, развития безопасного использования систем канализования и очистки сточных вод необходимо принятие отраслевого закона «О водоснабжении и водоотведении (канализовании)».

Состояние отрасли водоснабжения и водоотведения в силу действующего в настоящее время нормативного регулирования характеризуется отсутствием системного подхода к управлению этой сферой деятельности, что не позволяет в полной мере использовать административно-властную вертикаль.

С вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» ответственность за организацию водоснабжения и водоотведения в муниципальных образованиях возложена на органы местного самоуправления. Возможности муниципальных образований закон уравнивает независимо от их масштаба (это могут быть небольшие поселки с населением от 2–3 тыс. чел. и большие городские округа до 300–500 тыс. чел.), от уровня материальной обеспеченности (вымирающий поселок и технопарк с развитой инфраструктурой), уровня доходности бюджета, техногенной и экологической обстановки, от наличия природных источников воды, глубины залегания водоносных горизонтов и т. п. Раздробленность систем водоснабжения приводит к «антиэкономии от масштаба», т. е. к повышенным удельным затратам и тарифам при той же технологии и том же уровне услуг, что также делает муниципальные образования непривлекательными для потенциальных частных партнеров. Небольшие муниципальные образования обычно имеют меньшую бюджетную обеспеченность по сравнению с крупными, что неминуемо сказывается на качестве жизни населения, его здоровье, а также экологическом состоянии водных объектов.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» возложил на органы местного самоуправления ответственность за формирование тарифной политики в соответствии с уровнем доступности платежей для населения, создание органов регулирования в каждом муниципальном образовании и обеспечение их деятельности нормативной базой. Учитывая существенные различия и возможности муниципальных образований (как материальные, так и интеллектуальные), подавляющее их большинство оказываются несостоятельными при решении серьезных задач, что приводит к необратимым потерям и разрушению отрасли в целом. Обеспечение экологической безопасности деятельности предприятий ВКХ, строительство современных очистных сооружений, создание санитарных зон, специализированных лабораторий и т. п. – это также забота органов местного самоуправления без надлежащей государственной поддержки.

В силу перечисленных причин тарифы на услуги водоснабжения и водоотведения в муниципальных образованиях различаются в разы, что естественно диктуется экономической целесообразностью: чем меньше муниципальное образование, тем выше тариф. Однако в ряде муниципальных образований искусственно сдерживается рост тарифов, следуя политической конъюнктуре в ущерб безопасности и здоровью населения. Существующее нормативно-правовое регулирование не влияет на сложившееся положение вещей, если не принимать в расчет события весны 2010 г., когда тарифы во всех регионах были скорректированы административно (на уровне Президента РФ) без учета их экономической обоснованности. Все это относится не к нормативному, а лишь к административному регулированию.

Формирование тарифов и нормативов потребления коммунальных ресурсов и услуг с вступлением в силу изменений, внесенных в действующий Жилищный кодекс РФ, теперь отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации. Жаль, что такая мера не решит накопившихся проблем в области финансирования предприятий отрасли.

Привлечение инвестиций и модернизация технически устаревших систем ВКХ в подавляющем большинстве регионов тормозятся из-за отсутствия государственно-ориентированного нормативного регулирования. Делегирование ответственности на уровень муниципальных образований по ряду вопросов хорошо зарекомендовало себя в европейских странах. Но не следует забывать, что Европа и Америка являются наследниками традиций демократического управления и самоуправления. Не следует слепо принимать даже весьма позитивные зарубежные примеры осуществления местного самоуправления, так как развитие общества и его демократических институтов зависит от исторических, политических, финансовых и национальных предпосылок. Необходимо самостоятельно пройти определенный всеми предпосылками путь, что требует немалого времени. Демократические институты в странах Западной Европы складывались веками. Мы же решили, что принятие нового Жилищного кодекса позволит в одночасье перейти к коллективному управлению жилыми домами, и с вступлением в силу закона «О местном самоуправлении» муниципальные образования будут в состоянии развивать централизованные системы водоснабжения при полном отсутствии материальных и иных возможностей.

В настоящее время наметилась тенденция централизации и усиления властной вертикали, поэтому необходимо принятие комплексного отраслевого нормативно-правового акта, регулирующего все стороны процесса организации централизованного водоснабжения и водоотведения, включая имущественные, экономические, технические, экологические и другие аспекты, и позволяющего ликвидировать имеющиеся пробелы в правовых вопросах, тормозящие развитие отрасли.

Содержание и предмет регулирования будущего отраслевого закона «О водоснабжении и водоотведении (канализовании)» будут устанавливать правовые основы экономических отношений, возникающие в связи с забором воды из источников, водоподготовкой, транспортировкой и потреблением воды, водоотведением, транспортировкой и очисткой сточных вод. Также они будут определять полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере организации деятельности по водоснабжению и водоотведению, включая определение прав и обязанностей регулируемых организаций и потребителей услуг.

Закон не обойдет стороной и вопросы имущественных отношений, осуществления прав собственности на объекты ВКХ, права хозяйственного ведения и оперативного управления, определит дальнейшую судьбу МУПов и ГУПов, правила деятельности частных операторов, инвесторов, включая иностранных, претендующих на управление предприятиями ВКХ, условия договоров аренды и т. п.

Говоря об идеологическом подходе к вопросам водоснабжения, приоритетом и конечной целью процесса должно стать стабильное (бесперебойное) обеспечение всего населения России питьевой водой нормативного качества. Нормативы качества потребляемой воды и требования к ее подготовке должны быть изложены в Техническом регламенте «О безопасности питьевой воды». Что же касается водоотведения, т. е. уровня очистки сточных вод, то в этой сфере в качестве ориентира должно быть состояние окружающей среды, а именно водного объекта, в который сбрасываются стоки. Этот водный объект должен быть в состоянии принять определенный объем стоков, очищенных таким образом, чтобы не снижать его способность к восстановлению без нарушения экологического баланса. Требования к качеству и составу сточных вод должны быть отражены в специальном нормативном акте «О безопасности сточных вод». Подход к регулированию качества очистки сточных вод должен соответствовать подходам, закрепленным директивами Европейского Союза и используемым в Европе на протяжении последних двух десятилетий. Результат очевиден.

Все иные моменты, исключающие требования к качеству питьевой воды и составу сточных вод, должны быть урегулированы в едином отраслевом законе.

Принятие нового закона неминуемо повлечет за собой необходимость принятия ряда подзаконных нормативных актов. Однако закон не должен иметь большого количества бланкетных (отсылочных) норм и требовать большого числа подзаконных актов, как это имеет место в настоящее время. Бесконечное число действующих подзаконных актов, плохо сочетающихся между собой и не раскрывающих зачастую основные важные понятия либо раскрывающих недостаточно полно, позволяет трактовать их судебными инстанциями «на свое усмотрение». Такое положение вещей не может удовлетворять правоприменителей, а именно, предприятия ВКХ и потребителей услуг водоснабжения и водоотведения.

В законе планируется определить механизмы финансирования ряда аспектов деятельности ВКХ и подходов к их организации. Например, создание экологических фондов на уровне субъектов РФ, направленных на финансирование капиталоемких проектов по строительству очистных сооружений. Задачи такого уровня должны решаться во взаимодействии с другими министерствами и ведомствами, в частности с Минприроды. Создание экологических фондов и их взаимодействие с бассейновыми советами должны найти отражение в новом законе.

Системный подход к нормативному регулированию должен быть реализован еще и потому, что каждый следующий законодательный акт зачастую требует коренного изменения в экономическом и техническом планировании деятельности предприятий, лишая их возможности работать на долгосрочную перспективу. Ярким примером может служить Приказ Минприроды РФ от 31 октября 2008 г. № 288 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду», выполнение которого исключает возможность получения предприятиями лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Отсутствие технической возможности мгновенного перевооружения и строительства новых очистных сооружений привело лишь к тому, что те предприятия, которые имели долгосрочные инвестиционные программы, включающие строительство очистных сооружений, теперь вынуждены большую часть средств отдавать на штрафы. При этом окружающая среда и водоемы чище не стали.

До тех пор, пока все будет регулироваться при помощи огромного количества подзаконных нормативных актов, выпускаемых отдельными министерствами, нельзя говорить о едином системном подходе к регулированию отрасли водоснабжения и водоотведения. Отставание в нормативном регулировании приводит к стагнации развития всей сферы деятельности ВКХ и, как следствие, ухудшению здоровья нации и загрязнению окружающей среды.